Вседержавний референдум – це серйозна зброя, якою можуть зловживати – експерт

Гості «Вашої Свободи»: Ігор Когут, голова ради «Лабораторії законодавчих ініціатив»; Микола Сірий, старший науковий співробітник Інституту держави і права імені Володимира Корецького НАНУ, кандидат юридичних наук.

Дмитро Шурхало: Пане Когут, мені здається, це вже в нас така традиція в Україні: чим ближче президентські вибори, чим більш непевно себе почуває влада напередодні виборів, відразу спливає тема зі створенням двопалатного парламенту.

Як Ви вважаєте, наскільки зараз можна говорити про те, що ця тема вже почала розроблятися?
Ігор Когут: Я думаю, що це теоретичний концепт. В принципі, думати про це потрібно на рівні експертів, на рівні науковців, дослідників. На рівні практики ми можемо дискутувати.

По-перше, це гіпотетичний напрямок. Бо, якщо говорити про український контекст, двопалатний парламент, коли кожна палата, верхня і нижня, виконують свою функцію у законодавчому процесі, в контрольних функціях (це дуже важливо), представницький характер взагалі парламентаризму. Перше зауваження, котре на поверхні. Чому в Україні, в конституційно-унітарній державі взагалі обговорюється питання двопалатного парламенту?

– А от Польща, теж унітарна держава, має двопалатний парламент.

Ігор Когут: Ну, ось! І тоді ми шукаємо інші раціональні аргументи.

– Це такий перший схожий приклад.

Ігор Когут: Звичайно, що перше, про що може йтися, то це ускладнення певних законодавчих процедур. Те, що ми сьогодні маємо у Верховній Раді, насправді, я не сказав би, що профанація, але дуже часто ми маємо справу з такими речами, як ініціювання законопроектів виключно у піарівських намірах, виключно для статистики.

От сьогодні дуже популярно було – 100 днів нового парламенту. Депутати свідомо чи не свідомо, але хотіли прозвітувати, скільки законопроектів внесено, навіть не скільки запитів зроблено чи інших звернень, а от законопроект – це така ознака «працелюбності».

Втім, наприклад, як член тієї ж самої Конституційної асамблеї, хоча не належу до робочої групи, що займається форматом і організацією державної влади, де безпосередньо це питання розглядається, напевне, буде розглядатися, я пропоную вимогливіше поставитися до правил законодавчої ініціативи.

Це має бути право не окремого депутата, а це має бути певної групи, скажімо, кількості цих депутатів, що відповідають 5% бар’єру. Скільки це не було б, 14 чи 30, але що це якась група, що це колективна ініціатива, узгоджена, принаймні, на якомусь колективному рівні, фракції, а ще краще між кількома фракціями. Тоді така ініціатива не носить, принаймні, суто персональний характер лобістський.

– Але все-таки народний депутат – суб’єкт законотворчості. І він має право.

Ігор Когут: Але дуже багато країн це право дещо ускладнили, не окремий депутат, а група депутатів. Тут можна сперечатися. Це один аспект.

Що я маю на увазі? Я маю на увазі, що шквал цієї великої кількості законопроектів, звичайно, ні до чого доброго не призводить, як тільки до перезавантаження, надмірного навантаження всіх інститутів, всіх підрозділів Верховної Ради. І дуже часто трапляється так, що, витративши величезну кількість паперу, величезну кількість часу, законопроект навіть не розглядається.

Але основна мета, очевидно, застосування цього принципу двопалатності – це ще один такий фільтр, котрий на етапі остаточного ухвалення рішення, ще одна додаткова сходинка ухвалення рішень, котра позбавляє часом надміру політизації.

Тому що сьогодні це насправді величезна ганьба і величезна проблема парламенту, що депутати Верховної Ради України вважають, що вони є останньою інстанцією. І коли Головне юридичне управління Верховної Ради на 18 сторінках пише висновок перед тим, як ухвалювати рішення в цілому чи в другому читанні, що є норми, котрі не відповідають Конституції, депутати насправді не зважають навіть на це.

– Але, з іншого боку, коли це пишуть експерти, експерти – це не КСУ, це не їм вирішувати.

Ігор Когут: Але насправді тоді ми маємо ось цю проблему, про що я хотів би, власне, говорити. Вища палата дуже часто може бути тим додатковим фільтром від цього лобістського свавілля, від неконституційних норм. Бо насправді у нас сьогодні є єдиний фільтр – це президент України, котрий може підписати закон або його ветувати.

Дуже часто президент України, як ми маємо зараз випадок з ухваленням закону про всеукраїнський референдум, так само підтримує законопроект, закон уже, але він викликає й далі в нас величезні сумніви з приводу конституційності ряду норм.

– До речі, Ваш колега, правник Ігор Коліушко пише про те, що Конституційна асамблея має розглянути питання, чи відповідає Конституції закон про всеукраїнський референдум, там найбільше, мені здається, викликає суперечок той момент, що на всеукраїнському референдумі може ухвалюватися Конституція.

Ігор Когут: Звичайно. Лейтмотив Ігоря Коліушка… Я чудово знайомий з його позицією, підтримую її, хоча я не є юристом. Це його останні публікації у ЗМІ. Переважно вони стосуються юристів. Я сподіваюся, що у нас буде можливість поспілкуватися з фаховими юристами.

І до спільноти. Чому сьогодні високочола юридична спільнота вже третій раз дозволяє собі не реагувати на кричущі факти? Перше, коли КСУ ухвалював абсолютно протилежні рішення щодо формування коаліції у Верховній Раді. Друге – це жовтень 2010 року, коли в такий спосіб була змінена Конституція через рішення КСУ. І третє. Сьогодні знову ж ми маємо формат Конституційної асамблеї, де зібралася велика кількість професури, докторів наук, представників різних шкіл юридичних України.

От Ви сказали, що Конституційна асамблея буде розглядати конституційність. Ні, не можемо.

– Це не її повноваження. Це взагалі дорадчий орган.

Ігор Когут: Так. Єдине, хто може сьогодні розглядати, то це КСУ. І єдине, що ми просимо, звертаємося до президента України: як ініціатор Конституційної асамблеї, він обіцяв нам, що все буде відбуватися відповідно до Конституції, і коли починався процес обговорення оцих концептуальних позицій, котрі ми напрацьовуємо у робочих групах, на комісіях Конституційної асамблеї, що ухвалюватися це буде так само у конституційний спосіб.

А сьогодні виникає ризик, що нова Конституція може бути ухвалена абсолютно незалежно ні від асамблеї, ні від Верховної Ради, ні від процедури, ні від так званого 13 розділу. Чому «так званого»? Тому що до нього всі апелюють. 13 розділ Конституції – це розділ, котрий унормовує зміни до Конституції або ухвалення нової Конституції. Це виключно Верховна Рада.

Є три розділи, за рішенням КСУ, котрі потребують обов’язкового затвердження на всеукраїнському референдумі. Це ті ж 1,3 і 13 розділи, це загальні засади, вибори, референдум і сама процедура змін до Конституції. Вони не можуть в інакший спосіб бути ухваленими без остаточного рішення референдуму. Але саме «тіло» Конституції має бути ухвалене в першу чергу парламентом.

І наша апеляція, я дуже сподіваюся, що Конституційна асамблея на найближчому засіданні таки прислухається до Коліушка, до інших експертів, до представників громадянського суспільства, розгляне неконституційність, і звернеться до президента, котрий нас зібрав у цій асамблеї, для того, щоб він таки звернувся до КСУ.

– Ви відчуваєте настрої Конституційної асамблеї. Як Ви думаєте, там уже визріло це звернення, чи все-таки там якесь інше може визріти?

Ігор Когут: З одного боку, юристи дедалі більше розуміють, що з законом про референдум є проблема, вони відчувають на рівні своєї експертизи. Але вони не можуть про це говорити, бо вони справді є не уповноважені. Це одна річ.

А з іншого боку, вони – юристи-позитивісти, умовно, в хорошому сенсі, формалісти, вони кажуть: асамблея не уповноважена. І тут є 50% на 50%, яке буде рішення. В принципі, звернутися до президента ми повинні. Це наш громадянський обов’язок. Коліушко закликає робити це у форматі такого експертного, професійного обов’язку.

Але повертаючись до нашого двопалатного парламенту.

– Я хотів би уточнити. Мета двопалатного парламенту на даному етапі – це вдосконалити владу, вдосконалити законотворчість чи, навпаки, убезпечити чинну політичну команду від якихось потрясінь і неприємностей?

Ігор Когут: Мені здається, що будь-яке рішення, будь-яка ініціатива, котра виходить з влади чи з кабінетів Адміністрації Президента, є достатньо обдумані. І, звичайно, всі ці речі орієнтовані в той чи в інший спосіб збереження тієї влади, яка сьогодні є у президента, у правлячої партії.

Ми тут Америки не відкриваємо, насправді, на жаль, дуже часто не інтерес держави, не інтерес суспільства, не інтерес демократії, а інтерес збереження влади домінує у будь-яких дискурсах, які з’являються, які ініціюються владою чи якимись експертами чи будь-якими центрами.

Наприклад, зараз ми маємо багато інформації, що десь там чи інші ініціативи, говорять про ті самі питання, які можуть бути винесені на референдум. Зокрема і той же самий двопалатний парламент чи скорочення кількості депутатів.

– А хіба зараз є якийсь інший спосіб ухвалити зміну влади, ніж через референдум? Хіба цей парламент готовий до такого кроку?

Мені здається, що цей парламент не готовий. Чи у Вас інша думка?

Ігор Когут: Парламент у тій ситуації, яка складається зараз, був би ідеальний сценарій, коли б асамблея, я розумію, що вона не є представницькою, що це є дорадчий орган при президенті, але концептуально опрацює якесь бачення, нове ідеологічне бачення, нову візію Конституції.

Звичайно, там не буде чогось надзвичайно революційного, бо ми все рівно спираємося на той досвід, котрий є. Але намагаємося в той чи в інший спосіб трошки розм’якшити реальність. І парламент візьме це за основу для того, щоб підготувати чи ухвалити нове «тіло» Конституції.

– Пане Сірий, як на Вашу думку, чергова поява розмов про двопалатний парламент в Україні зумовлена якимись державотворчими процесами чи намаганням стабілізувати чинну владу з огляду на наближення президентських виборів?

Микола Сірий: Перш за все, що стосується розмов про двопалатний парламент, на мою думку, це не та проблема, яка є сьогодні ключовою. Є дуже багато інших нагальних проблем, які потрібно вирішувати.

Але що стосується двопалатного парламенту, то питання неоднозначне, якщо дивитися на нього у перспективі, тому що цілий ряд за останніх 20-30 років європейських країн, які попередньо мали двопалатні парламенти, від них відмовилися. Деякі країни запроваджують двопалатні парламенти.

Але знову ж таки, якщо принципово в корінь проблеми подивитися, то є підстави вважати, що двопалатні парламенти – це та форма парламентаризму, яка обумовлена федеральним устроєм держави. Якщо держава федерально влаштована, тоді треба докупи в парламенті об’єднати два інтереси: широкий інтерес усього народу і інтерес тих державних утворень, з яких складається федерація.

– Ми вже говорили про Польщу, яка є унітарнішою,ніж Україна, але там все рівно двопалатний парламент.

Микола Сірий: Але це нове утворення.

– Що Ви маєте на увазі?

Микола Сірий: Безперечно, кожна країна вирішує, ту для себе визначає форму правління, яка ближча, і ті інституції, які ближчі. І, скажімо, на момент створення у Польщі другої палати, очевидно, стояло питання про певний баланс еліт, стояло питання про те, що політичні сили шукали такий компроміс, який влаштовував би різні позиції і міг би максимально згармонізувати весь той спектр політичних інтересів, які були на той момент.

Ігор Когут: Я хотів би погодитися з тим, що не треба створювати якесь страховисько з двопалатного парламенту. Це нормальна система функціонування парламенту, де треба збалансувати політичне представництво і регіональне представництво, представництво регіонів, регіональних груп.

В Україні насправді ми завжди говоримо про це з певною натяжкою. Чому двопалатний парламент? Історія про виникнення самої ідеї. У нас кілька років, кілька скликань останніх Верховної Ради регіони ніде не були представлені. У нас цілі регіони не були представлені жодним депутатом.

– Це коли були вибори повністю по пропорційній системі.

Ігор Когут: Так. Тепер так, тепер виборча система знівелювала цю потребу.

З іншого боку, у нас насправді більш актуальною стоїть проблема не двопалатного парламенту, а децентралізації і інших абсолютно повноважень і інших компетенцій місцевого самоврядування та регіональних утворень, обласних рад. Зменшення централізації ухвалення рішень і відповідальності ресурсних можливостей центральної влади, напевне, в принципі на сьогодні найбільш необхідно в аспекті і демократизації України.

Хоча сучасна Україна, сучасний формат суспільних відносин говорять про певні загрози. Тому що ми в такій, я це називаю, неофеодальній ситуації, коли ми можемо, децентралізуючи владу, отримати багато регіонів, де влада буде сконцентрована навколо фінансово-промислових груп, і вони насправді будуть абсолютно єдиноосібними власниками соціальної сфери, формуватимуть погоду політичну.

Знову ж таки, ті самі люди через формат виборів, будь-якої процедури виборів, котра буде запропонована, будуть потрапляти до верхньої палати парламенту. Я дуже сподіваюся, що це не буде ющенківська ідея, коли попередні президенти будуть так само.

– Але я думаю, що попередні президенти не робитимуть погоди за будь-якої ситуації.

Ігор Когут: Що це буде представництво регіонів. Але ми знову ж таки говоримо про рівне представництво регіонів. І тут виникає проблема, яка цю ідею насправді може дуже швидко або спрофанувати, або зупинити. Скільки представників має мати Донецька область, а скільки Чернівецька область?

– Очевидно, по пропорції населення.

Ігор Когут: Але насправді це ні. Основний підхід, що вони мають мати рівно, по три представники як Донецьк, три представники і Чернівці.

– І місто Севастополь три, як окрема адміністративна одиниця.

Ігор Когут: Так.

– Пане Сірий, на Вашу думку, чому ця ідея стає популярною, коли наближається до кінця каденція певної влади?

Микола Сірий: Коли закінчується каденція певної влади або та певна влада, каденція якої закінчується, думає про те, як би продовжити свою владу, то і з’являються такі різноманітні ідеї, які мають дуже віддалене значення для життя країни.

І знову ж таки, повертаючись до цього питання, двопалатного і представництва регіонів, надзвичайно обережно треба ставитися взагалі до такої теми – прямого представництва регіонів. Всі регіони представлені. Всі регіони і за однопалатним парламентом представлені. Не буває математичного представлення.

І дійсно, є в Україні регіони, де домінують одні політичні сили, домінують і на обласному рівні, і на місцевих рівнях. Насправді це не дуже добре, тому що таким чином руйнується політична конкуренція на нижчому рівні. Той потенціал регіонів, який можна було б розкрити, не розкривається. І, скажімо, цю проблему треба безперечно долати.

Але знову ж таки, коли говориться про двопалатний парламент, то представництво всього народу (це питання має домінувати) має бути здійснене на підставі чесних виборів, справедливих виборів, невикривлених виборів. І якщо вдається досягти цього, то тоді сама по собі проблема якогось ще додаткового представлення, я думаю, знімається.

– Насправді зараз ми маємо доволі суперечливий закон про всеукраїнський референдум. Наскільки ймовірно, що до 2015 року за допомогою всеукраїнського референдуму спробують змінити Основний Закон? Наскільки це в правовому плані буде безпечно чи небезпечно?

Микола Сірий: Вседержавний референдум – це дуже серйозна зброя в тому випадку, якщо влада має високий рівень довіри. Якщо влада, в тому числі популістська, має високий рівень довіри, тоді такий інструмент, як референдум, є вкрай небезпечним.

У нас ситуація трошки інша. Ми маємо владу, яка не має того критичного рівня довіри, скоріше, влада має високий рівень недовіри. За таких обставин спроба якусь провести політичну лінію за допомогою референдуму, я думаю, призведе до того, що такий референдум буде каталізатором політично активних процесів. І ці процеси будуть наростати, чим більше влада буде намагатися через інструмент референдуму провести якусь ту чи іншу політичну лінію.

Я б сказав, що, коли приймалася Конституція України, в питаннях статусу референдуму всеукраїнського в українській Конституції дотриманий доволі здоровий і правильний баланс.

Конструкція всеукраїнського референдуму в Конституції надзвичайно тяжка, ускладнена. З одного боку, Верховна Рада може проголосити такий референдум, коли стоїть питання територіальної цілісності змін, з іншого боку, президент має право проголосити референдум, якщо питання стоїть про зміну ключових положень Конституції, а от у широкому вигляді референдум можливий за народної ініціативи. І це дуже важливо.

Важливо, щоб це була народна ініціатива. Не ініціатива партій, не ініціатива якихось олігархічних груп, а справді народна. Якщо ми будемо добиватися, щоб була дійсно у чистому вигляді народна ініціатива, тоді небезпеки немає.

– Я не знаю, наскільки в нас є такі можливості добиватися.

Пане Когут, як Ви вважаєте, закон про всеукраїнський референдум, доволі суперечливий щодо відповідності Конституції, наскільки може бути найближчим часом задіяний і ким?

Ігор Когут: Вже було сказано, що є можливість Верховної Ради піднімати певні питання.

– А в обхід Верховної Ради?

Ігор Когут: А в обхід Верховної Ради – це, власне, оце за народною ініціативою. І тут важливо зазначити, дуже важливий фактор – це справді довіра. Ось у форматі такого тотального банкротства, вакууму, дефіциту довіри ми ставимося до цього закону (про всеукраїнський референдум – ред.), як певного формату можливості маніпуляцій.

Референдум завжди має таку ваду, що рішення більшості дуже часто ущемляє меншість. А в ситуації нашої розколотої країни, в нас 50% на 50%, залежить від питання, яке буде винесене. Якщо це буде питання Митного союзу, а це активно сьогодні дискутується не тільки на рівні громадських об’єднань, а й на рівні влади, чи може бути винесене питання вступу України до Митного союзу, то це абсолютно означає дуже серйозний політичний розкол країни.

Якщо йдеться про такі конституційні новації, то, звичайно, тут ми будемо шукати...

– Хто, крім влади і опозиції, може народною ініціативою її каталізувати?

Ігор Когут: Ось насправді у тому форматі закону тільки влада може реалізувати цю народну ініціативу. Чому? Тому що ось ці вимоги про 3 мільйони підписів…

Особливо зараз новий закон говорить про ініціативну групу у 2 тисячі осіб. Де їх зібрати? Як вони зберуться? А щодо підписів, то це треба, за нашими підрахунками, 75 тисяч підписів щодня зібрати, бо там дуже короткий термін збору цих підписів.

І виходить так, що це можна зробити виключно адміністративною машиною. Виключно адміністративний ресурс може провести цю народну ініціативу і фактично «вмити руки» до певної міри.