Успіх ініціативи Віктора Медведчука й Олександра Мороза у 2004 році, коли президентські вибори почалися за однієї форми правління, а закінчилися за іншої, туманить навіть найтверезіші голови. Один за одним з’являються проекти чи то нових конституцій, чи то радикально оновлених. Дехто додає повноважень главі держави, дехто їх у нього забирає, а комуністи так узагалі вважають – в Україні мусить бути безголова державна влада, себто без президента, короля чи голови держради (очевидно, мається на увазі, що всім керуватиме перший секретар ЦК КПУ, за радянською традицією).
За повідомленнями інформагенцій, на фініші і проект конституційних змін, який розробив Блок Юлії Тимошенко. «Ми виходимо з пропозицією установити парламентську форму правління, але зі збереженням посади президента з повноваженнями на зразок тих, які зараз є в Німеччині, – сказав журналістам депутат з фракції БЮТ Валерій Камчатний. – Повноваження Кабінету міністрів стануть ще більш рельєфними і вагомими».
Як відомо, фракція БЮТ почала роботу над підготовкою змін до Конституції навесні. А 10 вересня лідер БЮТ, прем’єр Юлія Тимошенко заявила на прес-конференції, що фракції БЮТ «необхідно дві-три тижні для того, щоб якісно доопрацювати проект Конституції і провести консультації з експертами».
Отож, враховуючи ефективну останнім часом співпрацю БЮТ з фракцією Партії регіонів і конституційну більшість у Верховній Раді, яку мають ці дві фракції, перетворення України на парламентську республіку і різке звуження кола президентських повноважень можуть стати реальністю. Що це наразі означатиме, якщо справді за взірець буде взята німецька модель влади?
Знайдіть десять відмінностей
Президент Німеччині Хорст КелерПерша відмінність від України, яка впадає у вічі, – що у Німеччині президент обирається не загальним голосуванням громадян, а федеральними зборами, які складаються з членів Бундестаґу і такого ж числа представників, обраних земельними ландтаґами (ст.54 Конституції ФРН). Він представляє країну на міжнародному рівні, укладає угоди з іноземними державами, акредитує й призначає послів, федеральних суддів, здійснює право помилування тощо. (ст.59, 60). Але при цьому його приписи й розпорядження мають бути контрасигновані федеральним канцлером або відповідним міністром. (ст58).
Винятків кілька – призначення та звільнення федерального канцлера (але тут головним чинником є Бундестаґ, президент фактично оформлює рішення депутатів), розпуск Бундестагу у разі його неспроможності створити уряд та прохання до урядовців, що йдуть у відставку, виконувати обов’язки до призначення наступників (бо ж такого прохання може й не бути у разі, скажімо, відставки внаслідок корупційного скандалу). От і все.
Справді, повноважень начебто небагато. Насправді – не так мало. Адже, скажімо, проведення ефективної зовнішньої політики держави у Німеччині можливе тільки за узгоджених дій президента та канцлера. Так само й призначення суддів, послів чи присвоєння військових звань – якщо уряд та президент тягтимуть у різні боки, ці важливі процеси державного життя виявляться просто заблокованими. Тож можна зробити висновок: якщо президент України матиме такий самий обсяг повноважень, як президент ФРН, то він, звичайно, не зможе диктувати політику урядові та парламенту, але завжди зможе фактично заблокувати діяльність виконавчої влади – хоча б тому, що саме він здійснює призначення федеральних чиновників (ст.60); і хоча його розпорядження повинно бути контрасигнованим відповідним урядовцем, але ж розпорядження може не бути взагалі, чи не так? І тоді не буде суддів, чиновників, офіцерів, послів...
Одне слово, жодних юридичних гарантій усунення конфліктів між главою держави та главою уряду зменшення повноважень українського президента до обсягу повноважень президента ФРН само по собі не дає.
А от питань таке зменшення породжує чимало. І ось чому.
Чи є німецький канцлер всевладним?
Канцлер Німеччини Ангела Меркель На перший погляд, німецький канцлер – особа майже всевладна. Тим більше, що за ним стоїть більшість у Бундестазі, яка зазвичай слухняно «штампує» всі урядові рішення, надаючи їм сили закону. Бо ж президент ФРН не має права вето, навіть відкладального, щоб депутати мали час добре подумати, за що вони голосують; президент там не є гарантом дотримання Конституції і не має права законодавчої ініціативи; натомість саме канцлер встановлює основні напрями політики (ст. 65), а військом командує федеральний міністр оборони (ст.56-а). Куди вже більше?
Насправді ж контроль за урядом та більшістю Бундестаґу існує. Німеччина – федеративна держава, і її парламент має дві палати; крім згаданого вже Бундестаґу, депутатів якого обирають прямим голосуванням, є Бундесрат – палата земель, куди входять представники регіональних урядів. У цій палаті діє принцип імперативного мандату: земельні уряди дають вказівки своїм представникам, за що голосувати. Більшість законів, ухвалених Бундестаґом, може бути не введена в дію, якщо Бундесрат висловить щодо них протест; тоді їхні тексти або узгоджуються на спільному комітеті, або ж голосуються знову. При цьому, якщо Бундесрат висловлюється проти якогось із законів більшістю у 2/3 голосів, то і Бундестаг повинен його повторно підтримати не меншою кількістю депутатів. І, нарешті, будь-які зміни до Конституції мають бути схвалені 2/3 голосів кожної із палат. А це означає, що право вето на ухвалені закони – як відкладальне, так у цілому ряді випадків й абсолютне, - в Німеччині надане федеральним землям в особі Бундесрату (ст.80.2).
А хто матиме право вето в Україні, яка є унітарною державою? Чи контроль за діяльністю Верховної Ради та уряду проект БЮТ взагалі не передбачає?
Утім, у ФРН є ще й Федеральний конституційний суд з вельми широкими повноваженнями. Так, скажімо, саме він має право (за звинуваченням у зумисному порушенні законів, висунутим 2/3 членів чи то Бундестаґу, чи то Бундесрату) відсторонити під посади президента держави (ст.61). Це, так би мовити, друга лінія контролю за діями законодавчої і виконавчої влади.
Чинники успішності німецького парламентаризму
Засідання Бундестаґу Зі сказаного вже, видається, зрозуміло, що створити таку систему розподілу повноважень між президентом, прем’єром та парламентом, як у Німеччині, в Україні неможливо, – якщо, звісно, не перетворити її на федерацію. Але за чинних соціально-економічних і політичних обставин федералізація України неминуче обернеться на її феодалізацію, оскільки регіональні фінансово-політичні клани негайно монополізують всю владу на місцях, якщо тільки зникне тиск на них (хай інколи й досить умовний) з боку центру, якщо буде скасована виконавча вертикаль. А там уже вимальовуються й перспективи посилення сепаратизму, підсиленого деякими зовнішніми чинниками...
Дуже сумнівно, що автори змін до Конституції України від БЮТ зуміють врахувати все це; ба більше – чи звернуть вони увагу на «запобіжники» від тоталітаризму й регіонального сепаратизму, закладені до Основного закону ФРН? Скажімо, у Німеччині заборонені об’єднання, в тому числі й політичні, цілі й діяльність яких спрямовані проти не лише конституційного ладу, а й проти ідеї взаєморозуміння народів (ст.9); заборонено використовувати демократичні політичні права для боротьби проти демократії (ст.18); це у 1950-х роках дозволило заборонити неонацистську й комуністичну партії; наприкінці 1960-х, щоправда, неонацисти й комуністи під іншими назвами партій відновили свою діяльність, ретельно замаскувавши свої цілі, але це вже були маргінальні політичні сили. Чи передбачає проект БЮТ подібні речі, без яких парламентська республіка у Німеччині не була б успішною?
І ще одна «деталь» (утім, насправді – не деталь, а надзвичайно важливий чинник, що сприяв успішному становленню парламентської республіки в Німеччині): це – розташовані на її території американські й британські спершу окупаційні, а з 1955 року, коли ФРН стала членом НАТО – союзні війська, які гарантували безпеку й територіальну цілісність держави від усіляких зовнішніх чинників. Видається, Україні значно безпечніше було б проводити над собою конституційні експерименти a la Німеччина, якби вона мала більше спільного з цією державою, включно із членством в Альянсі, і, що має не найостанніше значення, включно з німецькою повагою до законів.
За повідомленнями інформагенцій, на фініші і проект конституційних змін, який розробив Блок Юлії Тимошенко. «Ми виходимо з пропозицією установити парламентську форму правління, але зі збереженням посади президента з повноваженнями на зразок тих, які зараз є в Німеччині, – сказав журналістам депутат з фракції БЮТ Валерій Камчатний. – Повноваження Кабінету міністрів стануть ще більш рельєфними і вагомими».
Як відомо, фракція БЮТ почала роботу над підготовкою змін до Конституції навесні. А 10 вересня лідер БЮТ, прем’єр Юлія Тимошенко заявила на прес-конференції, що фракції БЮТ «необхідно дві-три тижні для того, щоб якісно доопрацювати проект Конституції і провести консультації з експертами».
Отож, враховуючи ефективну останнім часом співпрацю БЮТ з фракцією Партії регіонів і конституційну більшість у Верховній Раді, яку мають ці дві фракції, перетворення України на парламентську республіку і різке звуження кола президентських повноважень можуть стати реальністю. Що це наразі означатиме, якщо справді за взірець буде взята німецька модель влади?
Знайдіть десять відмінностей
Винятків кілька – призначення та звільнення федерального канцлера (але тут головним чинником є Бундестаґ, президент фактично оформлює рішення депутатів), розпуск Бундестагу у разі його неспроможності створити уряд та прохання до урядовців, що йдуть у відставку, виконувати обов’язки до призначення наступників (бо ж такого прохання може й не бути у разі, скажімо, відставки внаслідок корупційного скандалу). От і все.
Справді, повноважень начебто небагато. Насправді – не так мало. Адже, скажімо, проведення ефективної зовнішньої політики держави у Німеччині можливе тільки за узгоджених дій президента та канцлера. Так само й призначення суддів, послів чи присвоєння військових звань – якщо уряд та президент тягтимуть у різні боки, ці важливі процеси державного життя виявляться просто заблокованими. Тож можна зробити висновок: якщо президент України матиме такий самий обсяг повноважень, як президент ФРН, то він, звичайно, не зможе диктувати політику урядові та парламенту, але завжди зможе фактично заблокувати діяльність виконавчої влади – хоча б тому, що саме він здійснює призначення федеральних чиновників (ст.60); і хоча його розпорядження повинно бути контрасигнованим відповідним урядовцем, але ж розпорядження може не бути взагалі, чи не так? І тоді не буде суддів, чиновників, офіцерів, послів...
Одне слово, жодних юридичних гарантій усунення конфліктів між главою держави та главою уряду зменшення повноважень українського президента до обсягу повноважень президента ФРН само по собі не дає.
А от питань таке зменшення породжує чимало. І ось чому.
Чи є німецький канцлер всевладним?
Насправді ж контроль за урядом та більшістю Бундестаґу існує. Німеччина – федеративна держава, і її парламент має дві палати; крім згаданого вже Бундестаґу, депутатів якого обирають прямим голосуванням, є Бундесрат – палата земель, куди входять представники регіональних урядів. У цій палаті діє принцип імперативного мандату: земельні уряди дають вказівки своїм представникам, за що голосувати. Більшість законів, ухвалених Бундестаґом, може бути не введена в дію, якщо Бундесрат висловить щодо них протест; тоді їхні тексти або узгоджуються на спільному комітеті, або ж голосуються знову. При цьому, якщо Бундесрат висловлюється проти якогось із законів більшістю у 2/3 голосів, то і Бундестаг повинен його повторно підтримати не меншою кількістю депутатів. І, нарешті, будь-які зміни до Конституції мають бути схвалені 2/3 голосів кожної із палат. А це означає, що право вето на ухвалені закони – як відкладальне, так у цілому ряді випадків й абсолютне, - в Німеччині надане федеральним землям в особі Бундесрату (ст.80.2).
А хто матиме право вето в Україні, яка є унітарною державою? Чи контроль за діяльністю Верховної Ради та уряду проект БЮТ взагалі не передбачає?
Утім, у ФРН є ще й Федеральний конституційний суд з вельми широкими повноваженнями. Так, скажімо, саме він має право (за звинуваченням у зумисному порушенні законів, висунутим 2/3 членів чи то Бундестаґу, чи то Бундесрату) відсторонити під посади президента держави (ст.61). Це, так би мовити, друга лінія контролю за діями законодавчої і виконавчої влади.
Чинники успішності німецького парламентаризму
Дуже сумнівно, що автори змін до Конституції України від БЮТ зуміють врахувати все це; ба більше – чи звернуть вони увагу на «запобіжники» від тоталітаризму й регіонального сепаратизму, закладені до Основного закону ФРН? Скажімо, у Німеччині заборонені об’єднання, в тому числі й політичні, цілі й діяльність яких спрямовані проти не лише конституційного ладу, а й проти ідеї взаєморозуміння народів (ст.9); заборонено використовувати демократичні політичні права для боротьби проти демократії (ст.18); це у 1950-х роках дозволило заборонити неонацистську й комуністичну партії; наприкінці 1960-х, щоправда, неонацисти й комуністи під іншими назвами партій відновили свою діяльність, ретельно замаскувавши свої цілі, але це вже були маргінальні політичні сили. Чи передбачає проект БЮТ подібні речі, без яких парламентська республіка у Німеччині не була б успішною?
І ще одна «деталь» (утім, насправді – не деталь, а надзвичайно важливий чинник, що сприяв успішному становленню парламентської республіки в Німеччині): це – розташовані на її території американські й британські спершу окупаційні, а з 1955 року, коли ФРН стала членом НАТО – союзні війська, які гарантували безпеку й територіальну цілісність держави від усіляких зовнішніх чинників. Видається, Україні значно безпечніше було б проводити над собою конституційні експерименти a la Німеччина, якби вона мала більше спільного з цією державою, включно із членством в Альянсі, і, що має не найостанніше значення, включно з німецькою повагою до законів.
