Війна за децентралізацію для України важливіша від війни на сході – польський реформатор

Варшава – Українське суспільство мусить виграти війну з олігархатом за децентралізацію держави. Без реформи самоврядування західні інвестиції Україні не допоможуть. У цьому переконаний Єжи Стемпень, колишній голова Конституційного суду Польщі, один із авторів польської реформи самоврядування. Цей політик і юрист уважно стежить за процесом проведення реформи децентралізації влади в Україні. Своїми міркуваннями з приводу перебігу цієї реформи він поділився з групою українських держслужбовців та представників неурядових організацій, які прибули до Варшави вивчати польський досвід реформування системи управління державою.

Єжи Стемпень переконаний, що серед багатьох інших реформ, які проводилися у Польщі в 1990-ті роки, саме реформа децентралізації влади полякам вдалася найкраще. Навіть попри низку недоліків, різні політичні сили та різноманітні прошарки населення оцінюють її позитивно.

Річ у тім, пояснює Стемпень, що місцеві громади стали справжніми господарями територій, на яких вони проживають. Вони отримали відповідний правовий статус, майно, яким можуть самостійно розпоряджатися, та велику частину від зібраних на місцях податків. За словами Стемпеня, значною мірою саме це дозволило Польщі зробити цивілізаційний стрибок у напрямку західних демократій і протягом двох десятиріч збудувати одну з найдинамічніших економік Європи. Польща була єдиною країною ЄС, де економічне зростання продовжувалося навіть під час недавньої кризи, що охопила всю Європу.

«У чому полягає ідея децентралізації?» – запитує польський експерт. Він розмірковує: «Якщо держава централізована, і десь у її центрі управління буде вчинено системну помилку, то ця помилка пошириться з центру на місця. Якщо ж держава децентралізована, і помилиться якийсь орган місцевої влади, то проблему буде локалізовано в одному місці, вона не пошириться на всю систему влади. Причому, люди знатимуть про цю помилку, вона стане повчальним уроком для інших. У свою чергу, позитивний досвід, який є на місцях, також поширюється, адже люди його бачать і хочуть наслідувати».

Українське суспільство мусить виграти внутрішню війну за децентралізацію

Єжи Стемпень побоюється, що українці недооцінюють значення проведення децентралізації системи влади. Він не поділяє поглядів про те, що ця реформа не на часі, бо, мовляв, в Україні тривають воєнні дії. Польський експерт переконаний, що війна на сході української держави обов’язково завершиться. За його словами, це вирішуватиметься не в Україні чи у Мінську, і навіть не в Західній Європі. На його думку, вирішальне слово у припиненні конфлікту на Донбасі скажуть США, які знайдуть спосіб примусити Росію до миру. Водночас, Стемпень наголошує, що ніхто не зробить за українців такої ключової реформи як децентралізація влади.

«Війна за децентралізацію важливіша від війни на сході. Саме від результатів цієї війни залежить те, чи Україна позбудеться візантійщини, тобто централізованої системи влади, яка гальмує цивілізаційний розвиток суспільства. Можливо, українцям здається, що перш, ніж робити таку докорінну реформу як передача влади з центру на місця, потрібно, щоб із Заходу до них прийшли інвестиції, великі гроші. Але ж якщо не буде самоврядування, то ці гроші пропадуть. Сьогодні у Європі кажуть, що Польща зуміла ефективно використати гроші, які вона одержала з євросоюзних фондів. Але чому полякам це вдалося? Бо ми маємо добре організоване самоврядування», – пояснює польський експерт.

Стемпень не має сумнівів у тому, що українські олігархи не хочуть ефективного місцевого самоврядування. На його думку, вони гальмуватимуть процес впровадження цієї реформи, аби не втратити важелів впливу на місцеву владу. За децентралізацію потрібно поборотися, наголошує експерт.

Свого часу центральна влада Польщі та інших європейських країн також не хотіла ділитися повноваженнями з самоврядними громадами. Процес ухвалення Європейської хартії територіального самоврядування, нагадує Стемпень, тривав 35 років. А процес «відвойовування» самоврядності, ліквідованої комуністами у 1950 році, у Польщі розтягнувся аж на чотири десятиліття.

На питання про те, хто повинен, так би мовити, йти попереду «війська», яке боротиметься за децентралізацію, Стемпень відповідає: такий процес не може очолювати одна людина. Він уточнює: «Це мусить бути громадянський рух, потрібно дуже багато лідерів як у великих, як і в малих громадах».

Чи є альтернатива префектам?

Наскільки виправданою є ідея впровадження в українській системі самоврядування інституту префекта, тобто представника уряду в регіонах? Відповідаючи на це запитання, Стемпень каже, що посада префекта за обсягом наданих йому компетенцій до певної міри відповідатиме посаді польського воєводи. В обидвох випадках представник уряду в регіоні зобов’язаний контролювати відповідність рішень органів місцевого самоврядування чинному законодавству.

Експерт пояснює, що польським воєводам надано більше повноважень, ніж їх збираються надати українським префектам. У Польщі представник уряду в регіоні може скасувати рішення органу місцевого самоврядування, якщо воно суперечить законодавству. Якщо самоврядування не погоджується з думкою воєводи, воно може звернутися до суду. Натомість, в Україні до суду звертатиметься префект, якщо він захоче заблокувати якусь незаконну, на його думку, ініціативу місцевих органів влади.

Стемпень говорить: «На перший погляд, це добре, що префект зможе припинити рішення самоврядування тільки через суд. Але тоді може виявитися, що адмінсуди будуть завалені справами, розгляд яких триватиме місяцями. З іншого боку, як на мене, польський воєвода, який може сам заблокувати якесь рішення самоврядування, – це не найкраща модель для наслідування. У нього забагато влади».

Втім, наголошує Стемпень, у польській дійсності така недосконала модель виявилася досить ефективною. Річ у тім, що суди, які розглядають суперечки між органами самоврядування та представником уряду в регіоні, здебільшого розглядають такі справи на користь громад. Та за такої моделі, каже експерт, мусить бездоганно функціонувати адміністративне судочинство.

Чи варто обирати голів громад на прямих виборах?

Зміни в системі виборів органів місцевої влади, які відбулися у Польщі в 2002 році, Єжи Стемпень називає великою помилкою. Саме відтоді поляки обирають голів громад на прямих виборах. Раніше мерів польських міст обирали на своїх засіданнях новообрані міські ради.

«Коли у Польщі змінилася ця система, то я був проти, – пояснює експерт. – Як я й сподівався, після цього у нас з’явилося кумівство та хабарництво. Якщо виконавчу владу не контролює ефективна рада, то її контролює хтось інший».

Єжи Стемпень переконаний, що Україні не варто повторювати цю польську помилку. За його словами, українське місцеве самоврядування було б ефективніше, якби голів громад обирали депутати місцевих рад. Він обґрунтовує: «У країнах розвинутої демократії в органах самоврядування найважливіші – ради. Саме вони формують виконавчий орган. Якщо рада обирає виконавчий орган, то вона може його контролювати».

Маленькі громади не будуть ефективними

Стемпень радить українцям не повторювати ще один недолік польської системи самоврядування. За його словами, громади у Польщі надто малі. Загалом, їх є дві з половиною тисячі. В середньому, кількість населення в польській громаді – 5 тисяч осіб. «Це надто мало, аби громада була економічно ефективною. Вона була б набагато розвинутішою, якби на її території проживало 100 тисяч осіб», – твердить експерт.

Стемпень наголошує, що маленькі й економічно неефективні українські громади можуть не впоратися з покладеними на них завданнями.

«Польська реформа самоврядування – половинчаста, та навіть попри це вона стала потужним поштовхом для розвитку країни», – підсумовує Єжи Стемпень. Звертаючись до українців, він ще раз наголошує: «Війна за самоврядування важливіша від війни на сході, тому що це війна за позицію громадянина в державі. Це ваша внутрішня війна. Але в цій внутрішній війні Європа і США вам допомагатимуть».

На цю ж тему:

16.10.2015
Дайте людям владу – співавтор польської децентралізації
Реформу не можна реалізувати за 1-2 роки, щоб одразу був відчутний добробут – голова села далі