Одним із головних чинників цієї кризи стало вкрай нечітке формулювання тих чи інших положень Конституції України, а також деякі не апробовані у світовій практиці новації, які з’явилися у тексті Основного Закону після його істотної трансформації 8 грудня 2004 року.
Власне, головна така новація – це положення про обов’язкове формування парламентської коаліції, яка має бути юридично оформлена, а вже після цього висуває кандидатуру на прем’єра, яку Президент вносить до Верховної Ради, та домагається затвердження Програми діяльності Кабінету Міністрів. Саме розпад коаліції став підставою для згаданого указу № 911/2008.
Що ж стосується двозначності формулювань, то у ці дні на перший план вийшла проблема тлумачення поняття «припинення повноважень Верховної Ради»: чи йдеться про негайне, з моменту публікації указу, припинення цих повноважень, чи ці повноваження припиняються в момент початку роботи новообраного парламенту.
З одного боку, існує стаття 81 Конституції, де сказано: «Повноваження народного депутата України припиняються достроково також у разі дострокового припинення відповідно до Конституції України повноважень Верховної Ради України – в день відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання». З іншого боку, є стаття 106, згідно із якою Президент України «припиняє повноваження Верховної Ради України у випадках, передбачених цією Конституцією...».
Чи, можливо, депутати залишаються при всіх своїх повноваженнях законотворців, от тільки Верховна Рада як ціле не має права ці закони творити?
Посттоталітарний досвід для України
Дискутувати стосовно тлумачення цих положень чи доцільності формули про «парламентську коаліцію» можна, очевидно, досхочу, що і роблять депутати у різноманітних телешоу. Але значно ефективнішою, очевидно, буде спроба поглянути на ці «конституційні камені спотикання» з позиції політичного досвіду інших посттоталітарних держав.
Подивімося, як же ці проблеми – формування урядової коаліції, її розпад та дострокові парламентські вибори – розглядаються в конституціях держав із подібною до України мішаною або ж напівпрезидентською формою правління – Польщі (колишня комуністична диктатура), Литві (колишня республіка СРСР) та Португалії (колишня фашистська диктатура).
Перше, що доведеться одразу ж відзначити: ніяка «парламентська коаліція» конституціями цих держав не передбачена, а відтак підстави для дострокових виборів тут зовсім інші.
У Польщі стаття 154 Конституції передбачає, що президент висуває кандидатуру прем’єра, котрий пропонує персональний склад уряду й представляє Сеймові програму урядової діяльності. Якщо Сейм ухвалює вотум довіри цьому урядові, то на цьому «коаліціада» закінчується, і нікого не цікавить — сформована урядова коаліція офіційно чи ні, головне, щоб уряд працював і мав підтримку депутатів. Якщо ж Сейм не підтримує президентську кандидатуру, то депутати самотужки висувають кандидатуру на посаду прем’єра. Коли й ця кандидатура не одержує підтримки, ініціатива знову переходить до голови держави. І тільки в разі трьох невдач поспіль доводиться робити висновок: цей склад Сейму недієздатний – і призначати дострокові вибори.
Але що цікаво: у Конституції Польщі йдеться не про «припинення», а про «скорочення строку повноважень» парламенту. І це зовсім не ознака «філологічної делікатності» авторів польської Конституції, як вважає дехто з політологів, а свідчення їхньої професійності: адже тут двозначностей бути не може, повноваження депутатів і всього Сейму закінчуються у момент постання нового складу парламенту.
До речі, польська Конституція передбачає певний «запобіжник» від спроб розхитати політичний човен шляхом надто частих дострокових виборів: там передбачено, що відправити чинний уряд у відставку (а відтак розпочати процедуру формування нового, яка може закінчитися скороченням строку депутатських повноважень) можна тільки у разі, якщо у тій самій постанові про недовіру вказане прізвище нового пропонованого голови Ради Міністрів, і відставка одного уряду автоматично означає початок призначення іншого (стаття 158).
Хто замістить розпущений парламент?
У Португалії діє дещо інший конституційний механізм. Тут також прем’єра призначає голова держави (після консультацій із парламентом), інші урядовці подаються прем’єром на затвердження президента, а щойно сформований уряд має представити Асамблеї Республіки свою програму. Затверджують депутати програму – уряд стає до праці, не затверджують – доводиться шукати нову кандидатуру прем’єра і все починати спочатку. Не буде успіху – президент після виконання певних процедур має право розпустити парламент.
А ще, згідно зі статтею 195.2, президент Португалії може за своєю ініціативою відставити уряд, «коли це необхідно для забезпечення нормального функціонування демократичних інститутів», і призначити у разі потреби нові парламентські вибори.
І отут починається найцікавіше: набуває сили своєрідний тимчасовий режим депутатської діяльності. Справа в тому, що в Португалії у проміжку між парламентськими сесіями та в період, коли Асамблея розпущена, функціонує її Постійна комісія на чолі зі спікером парламенту. Складається ця комісія із заступників голови Асамблеї та представників усіх парламентських партій відповідно до числа їхніх фракцій. Згідно зі статтею 179 Конституції Португалії, ця комісія має право на певні екстрені дії, скажімо, уповноважувати президента на запровадження надзвичайного стану; вона готує відкриття сесії парламенту наступного скликання, стежить за діяльністю уряду, забезпечує реалізацію депутатських повноважень тощо. Парламентарії ж (стаття 172.3) не втрачають у період між розпуском і виборами ані своїх особистих депутатських прав доступу до державної інформації, ані імунітету, ані доступу до ЗМІ тощо.
Політична магія замість програми конкретних дій
І, нарешті, Литва. Тут знов-таки своя специфіка, але не у всьому. Так само у Конституції Литви немає жодного положення про формування якоїсь «парламентської коаліції» та про розпуск Сейму у разі її розпаду. Натомість маємо (стаття 92) майже ідентичну польській та португальській формулу призначення прем’єра президентом держави та представлення ним у стислий термін на розгляд парламенту урядової програми. «Повноваження на свою діяльність новий Уряд одержує у разі схвалення його програми більшістю членів Сейму, які беруть участь у засіданні Сейму». От і все.
У разі ж, якщо двічі підряд Сейм не затвердив урядову програму, і в ряді інших випадків президент Литви має право оголосити дострокові вибори. Не розпустити парламент, не припинити його повноваження – а саме «оголосити дострокові вибори». Має таке право і сам Сейм – за рішенням не менш, аніж 3/5 своїх членів (стаття 58 Конституції Литви). При цьому повноваження члена Сейму зберігаються аж до початку роботи нової каденції парламенту.
Таким чином, українські конституційні формули, які стали юридичною підставою для фактичного поглиблення політичної кризи в країні, по суті тільки нагадують демократичні правові норми, насправді ж мають із ними надто мало спільного.
Крайня неточність формулювання, коли йдеться про «припинення повноважень Верховної Ради», та непродуктивна новація, коли вимагається обов’язкова наявність парламентської коаліції, натомість уряд може роками працювати без затвердженої програми (після політичної реформи єдиним Кабінетом Міністрів із ухваленою Верховною Радою програмою діяльності був уряд Юлії Тимошенко зразка 2005 року), – це (і чимало інших правових новел, які доцільно розглянути окремо) в кінцевому підсумку тільки поглиблює і буде поглиблювати політичне протистояння в Україні, поза тим, хто конкретно очолює ті чи інші партії та державні інституції.
Власне, що таке сакраментальна «коаліційна угода», якщо за нею не повинна стояти програма діяльності уряду? Це певна магічна формула, певний ритуал, який заміщає собою у пострадянській свідомості політиків потребу у значно конкретніших документах і діях.
Видається, країні конче потрібна продумана, зважена, професійно довершена конституційна реформа. Але чи існують такі сили, що зацікавлені в ній та здатні її провести?
Поки що всі проекти змін до Конституції України, що виходять зі владних структур або з політичного середовища, відмінні один від одного лише різною кількістю повноважень, наданих тій чи іншій державній інституції, а не зваженим, з урахуванням європейського досвіду балансом цих повноважень і схемами розв’язання кризових ситуацій.
(Київ – Прага)
Власне, головна така новація – це положення про обов’язкове формування парламентської коаліції, яка має бути юридично оформлена, а вже після цього висуває кандидатуру на прем’єра, яку Президент вносить до Верховної Ради, та домагається затвердження Програми діяльності Кабінету Міністрів. Саме розпад коаліції став підставою для згаданого указу № 911/2008.
Що ж стосується двозначності формулювань, то у ці дні на перший план вийшла проблема тлумачення поняття «припинення повноважень Верховної Ради»: чи йдеться про негайне, з моменту публікації указу, припинення цих повноважень, чи ці повноваження припиняються в момент початку роботи новообраного парламенту.
З одного боку, існує стаття 81 Конституції, де сказано: «Повноваження народного депутата України припиняються достроково також у разі дострокового припинення відповідно до Конституції України повноважень Верховної Ради України – в день відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання». З іншого боку, є стаття 106, згідно із якою Президент України «припиняє повноваження Верховної Ради України у випадках, передбачених цією Конституцією...».
Чи, можливо, депутати залишаються при всіх своїх повноваженнях законотворців, от тільки Верховна Рада як ціле не має права ці закони творити?
Посттоталітарний досвід для України
Дискутувати стосовно тлумачення цих положень чи доцільності формули про «парламентську коаліцію» можна, очевидно, досхочу, що і роблять депутати у різноманітних телешоу. Але значно ефективнішою, очевидно, буде спроба поглянути на ці «конституційні камені спотикання» з позиції політичного досвіду інших посттоталітарних держав.
Подивімося, як же ці проблеми – формування урядової коаліції, її розпад та дострокові парламентські вибори – розглядаються в конституціях держав із подібною до України мішаною або ж напівпрезидентською формою правління – Польщі (колишня комуністична диктатура), Литві (колишня республіка СРСР) та Португалії (колишня фашистська диктатура).
Перше, що доведеться одразу ж відзначити: ніяка «парламентська коаліція» конституціями цих держав не передбачена, а відтак підстави для дострокових виборів тут зовсім інші.
У Польщі стаття 154 Конституції передбачає, що президент висуває кандидатуру прем’єра, котрий пропонує персональний склад уряду й представляє Сеймові програму урядової діяльності. Якщо Сейм ухвалює вотум довіри цьому урядові, то на цьому «коаліціада» закінчується, і нікого не цікавить — сформована урядова коаліція офіційно чи ні, головне, щоб уряд працював і мав підтримку депутатів. Якщо ж Сейм не підтримує президентську кандидатуру, то депутати самотужки висувають кандидатуру на посаду прем’єра. Коли й ця кандидатура не одержує підтримки, ініціатива знову переходить до голови держави. І тільки в разі трьох невдач поспіль доводиться робити висновок: цей склад Сейму недієздатний – і призначати дострокові вибори.
Але що цікаво: у Конституції Польщі йдеться не про «припинення», а про «скорочення строку повноважень» парламенту. І це зовсім не ознака «філологічної делікатності» авторів польської Конституції, як вважає дехто з політологів, а свідчення їхньої професійності: адже тут двозначностей бути не може, повноваження депутатів і всього Сейму закінчуються у момент постання нового складу парламенту.
До речі, польська Конституція передбачає певний «запобіжник» від спроб розхитати політичний човен шляхом надто частих дострокових виборів: там передбачено, що відправити чинний уряд у відставку (а відтак розпочати процедуру формування нового, яка може закінчитися скороченням строку депутатських повноважень) можна тільки у разі, якщо у тій самій постанові про недовіру вказане прізвище нового пропонованого голови Ради Міністрів, і відставка одного уряду автоматично означає початок призначення іншого (стаття 158).
Хто замістить розпущений парламент?
У Португалії діє дещо інший конституційний механізм. Тут також прем’єра призначає голова держави (після консультацій із парламентом), інші урядовці подаються прем’єром на затвердження президента, а щойно сформований уряд має представити Асамблеї Республіки свою програму. Затверджують депутати програму – уряд стає до праці, не затверджують – доводиться шукати нову кандидатуру прем’єра і все починати спочатку. Не буде успіху – президент після виконання певних процедур має право розпустити парламент.
А ще, згідно зі статтею 195.2, президент Португалії може за своєю ініціативою відставити уряд, «коли це необхідно для забезпечення нормального функціонування демократичних інститутів», і призначити у разі потреби нові парламентські вибори.
І отут починається найцікавіше: набуває сили своєрідний тимчасовий режим депутатської діяльності. Справа в тому, що в Португалії у проміжку між парламентськими сесіями та в період, коли Асамблея розпущена, функціонує її Постійна комісія на чолі зі спікером парламенту. Складається ця комісія із заступників голови Асамблеї та представників усіх парламентських партій відповідно до числа їхніх фракцій. Згідно зі статтею 179 Конституції Португалії, ця комісія має право на певні екстрені дії, скажімо, уповноважувати президента на запровадження надзвичайного стану; вона готує відкриття сесії парламенту наступного скликання, стежить за діяльністю уряду, забезпечує реалізацію депутатських повноважень тощо. Парламентарії ж (стаття 172.3) не втрачають у період між розпуском і виборами ані своїх особистих депутатських прав доступу до державної інформації, ані імунітету, ані доступу до ЗМІ тощо.
Політична магія замість програми конкретних дій
І, нарешті, Литва. Тут знов-таки своя специфіка, але не у всьому. Так само у Конституції Литви немає жодного положення про формування якоїсь «парламентської коаліції» та про розпуск Сейму у разі її розпаду. Натомість маємо (стаття 92) майже ідентичну польській та португальській формулу призначення прем’єра президентом держави та представлення ним у стислий термін на розгляд парламенту урядової програми. «Повноваження на свою діяльність новий Уряд одержує у разі схвалення його програми більшістю членів Сейму, які беруть участь у засіданні Сейму». От і все.
У разі ж, якщо двічі підряд Сейм не затвердив урядову програму, і в ряді інших випадків президент Литви має право оголосити дострокові вибори. Не розпустити парламент, не припинити його повноваження – а саме «оголосити дострокові вибори». Має таке право і сам Сейм – за рішенням не менш, аніж 3/5 своїх членів (стаття 58 Конституції Литви). При цьому повноваження члена Сейму зберігаються аж до початку роботи нової каденції парламенту.
Таким чином, українські конституційні формули, які стали юридичною підставою для фактичного поглиблення політичної кризи в країні, по суті тільки нагадують демократичні правові норми, насправді ж мають із ними надто мало спільного.
Крайня неточність формулювання, коли йдеться про «припинення повноважень Верховної Ради», та непродуктивна новація, коли вимагається обов’язкова наявність парламентської коаліції, натомість уряд може роками працювати без затвердженої програми (після політичної реформи єдиним Кабінетом Міністрів із ухваленою Верховною Радою програмою діяльності був уряд Юлії Тимошенко зразка 2005 року), – це (і чимало інших правових новел, які доцільно розглянути окремо) в кінцевому підсумку тільки поглиблює і буде поглиблювати політичне протистояння в Україні, поза тим, хто конкретно очолює ті чи інші партії та державні інституції.
Власне, що таке сакраментальна «коаліційна угода», якщо за нею не повинна стояти програма діяльності уряду? Це певна магічна формула, певний ритуал, який заміщає собою у пострадянській свідомості політиків потребу у значно конкретніших документах і діях.
Видається, країні конче потрібна продумана, зважена, професійно довершена конституційна реформа. Але чи існують такі сили, що зацікавлені в ній та здатні її провести?
Поки що всі проекти змін до Конституції України, що виходять зі владних структур або з політичного середовища, відмінні один від одного лише різною кількістю повноважень, наданих тій чи іншій державній інституції, а не зваженим, з урахуванням європейського досвіду балансом цих повноважень і схемами розв’язання кризових ситуацій.
(Київ – Прага)
