Доступність посилання

20 Вересень 2017, Київ 09:32

Повноваження місцевих громад: дійсність і перспектива


Про проблеми місцевого самоврядування і можливі шляхи їхнього вирішення Радіо Свобода розпитувало В'ячеслава Толкованова, керівника програми Ради Європи «Посилення місцевої демократії», і Вадима Прошка, експерта з питань Європейської хартії місцевого самоврядування.


Частина перша


Частина друга

– Ми багато говоримо про те, що місцеве самоврядування має існувати, що воно є важливою частиною влади в Україні взагалі, а насправді, мені здається, що ніякого місцевого самоврядування в Україні немає.

Може, я помиляюся?

В’ячеслав Толкованов
В’ячеслав Толкованов:
Я думаю, що ми заговорили просто трошки цю тему.

Вадим Прошко: Якщо є люди, яких обирає населення міської ради, сільської ради, якщо у цих людей є хоч якісь повноваження, і ці повноваження вони виконують, значить формально треба погодитися з тим, що місцеве самоврядування є. Річ в обсязі цих повноважень і в широті маневру, так би мовити, які можуть ці обрані люди робити. Тобто, домовимося, що місцеве самоврядування в Україні таки існує.

– Пане В’ячеславе, чинна влада весь час говорить про те, що вона хотіла б провести таку реформу, яка розширила б права місцевого самоврядування. Ви бачите кроки до такої реформи сьогодні?

В’ячеслав Толкованов:
На жаль, ніхто поки що в Україні з високопосадовців не представив нам бачення української моделі місцевого самоврядування
Ми намагаємося якраз допомогти владі здійснити політичні зобов’язання, які вона проголосила. І в цьому плані потрібно сказати, що ми зробили аналіз провадження Європейської хартії восени цього року, представили його на комітетських слуханнях в парламенті. Говоримо зараз про системні проблеми в Україні щодо впровадження Європейської хартії місцевого самоврядування.

Ці проблеми виникли не сьогодні і не вчора, а виникли з 1997 року, починаючи з самого моменту ратифікації Україною Європейської хартії місцевого самоврядування. Адже тут важливо знати, що Верховна Рада здійснила цю ратифікацію без попереднього обговорення, без інформування громадян. Навіть тоді, я думаю, мало хто усвідомлював, що це не просто якась декларація чергова, до якої приєдналася Україна, що це стало частиною національного законодавства. І сьогодні ми маємо результати таких непродуманих рішень.

І проблема у тому, що це питання розвитку місцевого самоврядування треба реалізовувати, як і будь-які інші реформи, поступово, без будь-яких популістичних декларацій, маючи чітку стратегію реформи, маючи етап реалізації, маючи якісь бачення, що ми маємо на виході. Адже ми знаємо про так звану польську модель, французьку модель , німецьку модель місцевого самоврядування. На жаль, ніхто поки що в Україні з високопосадовців, крім загальних декларацій, не представив нам бачення української моделі місцевого самоврядування.

– А українська модель має чимось відрізнятися? Може, взяти якусь модель, яка вже існує, ефективно працює в якісь європейській країні?

Вадим Прошко
Вадим Прошко:
Я з Вами на 90% згоден. Мені здається, що та модель місцевого самоврядування, яка, наприклад, існує в Польщі, може бути перенесена на Україну дуже і дуже у значній мірі. Але, звичайно, є певні відмінності України від Польщі. Це і, так би мовити, менталітет населення, це і певні географічні поняття. Польща весь час існувала як фермерська країна, тому там таких сіл концентрованих, як в Україні, немає або майже немає. Тому певні особливості повинні бути.
Модель Польщі може бути перенесена на. Але, Польща весь час існувала як фермерська країна, тому там таких сіл концентрованих, як в Україні, немає

Але основна структура польської моделі місцевого самоврядування, з моєї точки зору, для України абсолютно підходить. А ті 10% треба розробляти самому, враховуючи особливості України. Ото й буде те, що буде називатися «українською моделлю місцевого самоврядування».

– Створенню польської моделі місцевого самоврядування передувала все ж таки серйозна реформа адміністративна.

Скорочення кількості воєводств – це ще означає серйозне скорочення адміністративного апарату. З одного боку. З іншого боку, було чимало зауважень, які говорили, що в Польщі внаслідок того, що з’явилася така кількість великих воєводств, а маленькі були практично знищені, збільшилася відстань від людини до влади, навіть географічна відстань від людини до воєводського центру.

Що краще: мати стільки областей, як в Україні, чи все ж таки мати якусь рівномірну систему обласного розподілу, яка, з одного боку, дозволила б ефективно керувати місцевими органами влади, з іншого боку, зменшилася б можливість людині безпосередньо комунікувати з власною владою на місці?

В’ячеслав Толкованов:
Коли ми говоримо про адміністративну реформу, в Україні завершується реформуванням центрального рівня, ніхто далі не чіпає і боїться навіть чіпати. Адмінреформа в Україні вже йде. В райцентрах може бути різна кількість регіональних підрозділів податкової, міліції, суди, Пенсійний фонд. При відсутності загальної стратегії реформи місцевого самоврядування відбуваються точечні дії, наступ на права органів місцевого самоврядування
Тут потрібно розрізняти поняття «адмінреформа» і «адміністративно-територіальна реформа». Потім як і будь-яка реформа має складові. Має буде просто донесена і громадянам, і нам самим зрозуміла.

Я наголошую ще раз, що ми проблему заговорили. Коли ми говоримо про адміністративну реформу, вона чомусь в нас в Україні завершується постійно тільки реформуванням центрального рівня, міністерств, ніхто далі не чіпає і боїться навіть чіпати.

А я можу таку провокаційну тезу висунути, що адмінреформа в Україні вже йде. І якщо ми порівняємо кількість територіальних підрозділів центральної виконавчої влади, то ми зі здивуванням побачимо, що в районах, особливо в райцентрах може бути різна кількість регіональних підрозділів податкової, міліції, суди, Пенсійний фонд. Наприклад, щодо податкової, то є такі речі, як районна, міжрайонна інспекції. Тобто, ми будемо мати цілі райони, в яких, крім районної ради і районної державної адміністрації, немає інших органів. Це є конкретний приклад в принципі чи конкретна ознака, чи потрібно об’єднувати райони, чи не потрібно.

До чого я веду? Нам потрібно при реформуванні місцевого самоврядування поменше якихось загальних гасел, а побільше конкретики і прорахунків. Тобто, дійсно, ті питання, які Ви зачепили, себто відстань, яку має долати громадянин для того, щоб отримати певні послуги, якість цих послуг, які органи мають надавати такі послуги.

Наприклад, чим відрізняється польська модель від французької моделі? Адже вони обидві демократичні. Європейська хартія місцевого самоврядування універсальна для всіх країн. Але відмінність у тому, що у Франції перфекти, представники держави, тобто наші місцеві державні адміністрації, присутні і на рівні регіону, і на рівні департаменту району. У поляків рівень повіту – це виключно рівень самоврядування, де немає представників держави. От ми маємо говорити про те, де в нас, з якими повноваженнями будуть представники держави, які повноваження будуть в органах місцевого самоврядування.

Те, що відбувається на сьогодні, - досить небезпечний крок чи ситуація для української влади, адже при відсутності загальної стратегії реформи місцевого самоврядування відбуваються якісь незрозумілі точечні дії, які можна розцінювати, як наступ на права органів місцевого самоврядування.

Я сьогодні був на одному засіданні, де Рахункова палата пропонує внести зміни до статті 98 Конституції України і робити аудит не тільки делегованих повноважень органів місцевого самоврядування, але й власних.

Вадим Прошко:
Поляки одержали систему місцевого самоврядування, в якій не було місця інтересів кланів, олігархів, політиків. Наші реформи здійснюються через владу і через цілу купу тих інтересів, які аж ніяк не співпадають з інтересами населення
Мені пощастило бути близько знайомими з кількома людьми, яких називають «отцями» польської реформи. Так от, польська реформа, як це не дивно, почалася наприкінці 1970-их – на початку 1980-их років. Ще дуже за соціалістичних часів.

Група інтелектуалів польських в той час, в основному це були університетські професори, почали розробляти практично закони про місцеве самоврядування на базі найбільш просунутих європейських стандартів, на базі Європейської хартії місцевого самоврядування. Вони розказують, що коли вони цим зайнялися, то на них дивилися, як на ненормальних, як це ви за радянської, комуністичної влади отаке можете писати?

Але коли підійшов час серйозних перетворень, у поляків вже були готові, напрацьовані реальні документи. Що цікаво? Що документи ці напрацьовували люди, які абсолютно не були зв’язані з владою. Ці документи напрацьовувала не влада, а ці документи напрацьовували люди, які були віддані ідеалам демократії і таке інше.

Як кажуть, в певний момент відкрилося вікно можливостей під час перетворень, під час загальних державних реформ. Скориставшись цим вікном, поляки зразу одержали нормальну систему місцевого самоврядування, в якій не було місця інтересів кланів, інтересів якихось олігархів, які ростуть, інтересів якихось політиків, які воюють за свої політичні впливи. В цьому відношенні полякам повезло. На жаль, всі наші реформи здійснюються через владу і через цілу купу тих інтересів, які аж ніяк не співпадають з інтересами населення.

– Але це вже політичні обставини, а не суто функціональні. Чи вони позначаються на реформі як такій?

В’ячеслав Толкованов:
Політична ситуація звичайно позначається. І тут однозначно, що влада має співпрацювати тісно з громадськістю, адже пакет законопроектів і по суті ініціатив підготовлений. Тут потрібно зазначити, що і фонд «Європа-21», і Інститут громадянського суспільства, і фонд «Відродження», і та ж сама Рада Європи, які активно співпрацювали.

Я думаю, що в цьому плані влада якраз повинна брати до уваги позицію громадянського суспільства, позицію керівників органів місцевого самоврядування і займатися не просто декларуванням цінностей демократичних, адже ми тут не сперечаємося, чи потрібне нам місцеве самоврядування, чи не потрібно. Нам потрібно чітко зрозуміти, яку модель, якими етапами ми будуємо і показати це суспільству. Адже сьогодні всі хочуть якраз отримати відповідь, що ми будуємо, якими етапами і що ми будемо в кінці-кінців мати.

Я з Вами абсолютно погоджуюся, тому що в Польщі реформа тривала майже 8 років, коли в 1998 році з’явилися нові адміністративно-територіальні одиниці. Можливо, суспільству також потрібно сказати, що в нас також будуть певні етапи, що ми прийдемо в 2015-му чи в 2020-му році. Але я наголошую на тому, що внизу реформа вже йде. На жаль, по суті вона може відбутися і без влади.

Вадим Прошко:
Мені страшенно сподобалася недавня заява Президента Януковича про те, що він хоче створити Конституційну асамблею, яка не буде пов’язана з діючою Верховною Радою, яка буде розробляти або новий текст, або серйозні поправки до Конституції.

Тобто, чимось мені це так нагадує оту групу поляків інтелектуалів, які розробляли. Але я боюся, що доля Конституційної асамблеї буде приблизно така ж сама, як і доля Ради регіонів. Ідея сама по собі була чудова, але в Раду регіонів увійшло більше 50% безпосередньо підлеглих Президента. Зрозуміло, що така рада вже не є вільною, не є свободомислячою.

– Тут проблема, що реформа місцевого самоврядування повністю пов’язана з реформами в країні взагалі.

Якщо є люди зацікавлені в тому, щоб взагалі делегувати владу, навіть не на місцях, а просто згори, тоді виникає реальна можливість проведення і адміністративно-територіальної реформи, і збільшення функцій місцевого самоврядування.

Якщо є люди, які зацікавлені в тому, щоби владу монополізувати, тримати в одних руках, то будь-яке делегування влади так чи інакше пов’язане з послабленням цих можливостей. А значить, місцеве самоврядування може в ідеалі, який може бути створений, просто бути вписане у цю вертикаль влади.

Люблять в Росії говорити про вертикаль влади. Це означає, що все від останнього чиновника в районі до першої особи в державі пов’язане цією вертикаллю. І тоді громадянин не має до кого апелювати.

В’ячеслав Толкованов:
Це досить цікава постановка питання. Але я особисто переконаний, що монополізувати владу, в принципі, ні уряд, а особливо Президент не повинні бути зацікавлені. Чому? Це могло би бути ідеально в ситуації, коли країна абсолютно ізольована, має повністю всі необхідні ресурси для свого розвитку. Я абсолютно не переконаний в тому, що Президент зацікавлений монополізувати владу, тому що одночасно з цією монополізацією влади він «монополізує» відповідальність. Тобто, умовно кажучи, він буде відповідати за все, починаючи з ЖКГ, поганими дорогами, всім іншим.

Тут якраз питання демократичного розвитку суспільства, коли ця влада розподіляється пропорційно між іншими інститутами влади, в тому числі з місцевим самоврядуванням. І в цьому плані це вигідно абсолютно Президенту, тому він як Глава держави концентрується на стратегічних напрямках розвитку держави. І в цьому плані, можливо, потрібно щось радити його команді. Але я не впевнений, що він особисто в цьому зацікавлений.

І другий момент тут. Перед країною стоять досить серйозні виклики зовнішнього і внутрішнього походження. І я, наприклад, з жахом уявляю собі, що одна людина, навіть Президент звалить на себе відповідальність, щоб знайти ефективну відповідь на всі ці виклики. Тут якраз питання побудови ефективної влади.

Тобто, ми маємо розрізнити питання монополізації і побудови ефективної влади. Тут якраз здоровий баланс (Ваше перше запитання) між делегуванням певних повноважень. Тому ще раз скажу: питання монополізації влади не повинно стояти як альтернатива чи як заміна ефективному управлінню в цій державі.

– Тут завжди є питання того, наскільки люди, які займаються місцевим самоврядуванням, самі відповідають тій місії, яка на них покладена – місії зв’язку між громадою і владою?

Тому що ми побачили, якою була низка нещодавніх затримань мерів різних міст України. Це можна пояснювати політичними звичайно мотивами, але є багато незатриманих мерів, про яких представники громади знають набагато більше, ніж представники правоохоронних органів. І так по всій України.

Вадим Прошко:
Від старої Європи ми відрізняємося, на жаль, тим, що там у влади власності як такої практично немає. Ніяка нормальна людина владу як відповідальність монополізувати не хоче. А от власність монополізувати хочеться
Коли я чую слово «влада», то у мене зразу до цього слова виникає два переклади. По-перше, влада – це сила, а по-друге, влада – це володіння, власність. Від старої Європи ми відрізняємося, на жаль, тим, що там у влади власності як такої практично немає. Та сама земля, яка зараз стає епіцентром суперечок, епіцентром корупції і таке інше, на Заході вже давно розподілена, є приватною власністю або псевдоприватною власністю як в деяких європейських державах. У нас ще занадто багато землі належить владі. Звичайно, ніяка нормальна людина владу як відповідальність монополізувати не хоче. А от власність монополізувати хочеться.

Щодо мерів? Є в Україні абсолютно різні люди, є дійсно люди, які звинувачуються в корупції, які йдуть під суд і навіть, здається, я чітко не можу сказати, дехто з них одержав вже судові вироки, хоча про порушення кримінальних справ ми чули дуже часто, а про судові вироки не дуже.

Але є величезна кількість чесних, відданих справі людей, які дійсно працюють на користь громаді. І є ціла купа міст, в яких я просто хотів би жити, тому що там діалог влади, того ж самого мера, тієї ж самої ради з громадськістю настільки інтенсивний, настільки відкритий, що відчувається, що влада на перше місце ставить піклування про населення.

На жаль, законодавство, яке існує, не дуже дає можливості цій владі працювати на користь населення.

– У нас є слухач.

Слухач: Я наслухався «Свободи». Вони зараз контролюють три обласні ради на заході. Вони говорять про те, що виступають за впровадження скасування районних і обласних держадміністрацій як таких і передача їх повноважень виконкомам. Тобто, я так розумію, що це польська модель.

Друге. Я вперше дізнався, що у Львові виділено кошти у Львівську міську раду на місцеві референдуми, тобто стояти тут магазину чи не стояти, підвищувати тарифи чи не підвищувати. Панове, чи є інститут референдумів? Чи забезпечені вони коштами в органах місцевого самоврядування по всій Україні? Я, наприклад, нічого не чув. Я як людина, яка живе у Києві, про референдуми, про якісь місцеві питання взагалі навіть не чув.

І третє. Оскільки я походженням з Чернігівщини і цікавлюся історією місцевого самоврядування колишньої Гетьманщини, у нас там ще збереглося розуміння що то за земля. Я дізнався, що в моєму селі було дві адміністрації – козацька і була ще адміністрація інша, тобто старостату, тобто були головні суди і були козачі суди. Чи є у нас з середини, з нашої традиції, зокрема козацької, якийсь досвід оцього правильного самоврядування або, принаймні, Магдебурзького права? Як воно співвідносилося з козацьким правом?


Вадим Прошко: По-перше, це дійсно схоже дуже на польську модель. Польські повіти виникли на місці і на територіях, де були раніше райони побудовані по радянському зразку. Інша річ, що повіти на відміну від наших районів мають дуже великий обсяг власних повноважень, власних фінансів. Власної відповідальності.

По другому питанню хочу сказати, що в Україні референдуми проходили. Якщо нас слухач з Києва, то він повинен знати, щоб був референдум відносно перейменування центрального київського району з Ленінського у Старокиївський.

В’ячеслав Толкованов: Зараз є спроба підготувати новий проект закону про місцеві референдуми. Він, до речі, внесений урядом у Верховну Раду. Ми буквально 7 лютого будемо проводити обговорення і експертизу, привозимо експертів Ради Європи якраз по місцевих референдумах. Тобто, це питання, яке буде потужно розвиватися. Це в контексті того, що проголосив Президент –з вдосконалення виборчого законодавства.

І по третьому питанню. Звичайно, історію треба вивчати, але в нас буде якби несистемне бачення місцевого самоврядування. Райони, референдуми, якщо всі ці пазли ми не складемо в загальну картину реформування місцевого самоврядування і побудова власне української моделі місцевого самоврядування, щоби наші в тому числі радіослухачі і громадяни розуміли, для чого все це робиться: райони перейменовуються чи утворюються, закони ухвалюються. На жаль, поки що такої стратегії суспільству не запропоновано.

А з Вами погоджуюся, що це має бути взагалі в контексті реалізації реформ в Україні.

– Магдебурзьке право могло б стати засадою для місцевого самоврядування. Я не знаю, наскільки козацьке могло б стати, чесно кажучи? Це вже питання до істориків, мені здається.

Вадим Прошко:
Самоврядування як демократичний інститут набагато більш древнє і більш старе, ніж парламентські моделі, моделі поділення влади, тому що Магдебурзьке право, управління в містах, існувало у феодальних державах, де про парламент ніхто нічого не чув. І протягом століть викристалізовувалася якась модель місцевого самоврядування. І Європейська хартія – це є вершиною цієї моделі.
  • 16x9 Image

    Віталій Портников

    Співпрацює з Радіо Свобода з 1991 року. Народився в 1967 році в Києві. Закінчив факультет журналістики МДУ. Працював парламентським кореспондентом «Молоді України», колумністом низки українських, російських, білоруських, польських, ізраїльських, латвійських газет та інтернет-видань. Також є засновником і ведучим телевізійної дискусійної програми «Політклуб», що виходить зараз в ефірі телеканалу «Еспресо». У російській редакції Радіо Свобода веде програму «Дороги до свободи», присвячену Україні після Майдану і пострадянському простору.

Ваша думка

Показати коментарі

НА ЦЮ Ж ТЕМУ

В ІНШИХ ЗМІ

Loading...
XS
SM
MD
LG