Київ – У понеділок, 27 липня, Конституційний суд України у режимі письмового слухання почав розгладати проект змін до Конституції щодо децентралізації. 16 липня документ, внесений Петром Порошенком, спрямувала до КСУ Верховна Рада. Темпи реформування системи місцевого самоврядування в Україні знизилися, констатує в інтерв’ю Радіо Свобода польський експерт Войцєх Місьонг, який консультує уряд України з питання децентралізації. На його думку, замість налагодження структури самоврядування, Київ намагається спочатку поділити гроші. У першому посткомуністичному уряді Польщі Тадеуша Мазовецького Місьонг був заступником міністра фінансів і відповідав за фіскальну децентралізацію в країні. Згадуючи саме польський досвід реформи місцевого самоврядування, експерт наголосив: у 90-і роки громадам передали всю державну власність Польщі – школи, каналізації, водопостачання.
– Яка мета Вашого візиту до України?
– Це мій 5-й чи 6-й візит за останні півтора року. Цього разу моє основне завдання – провести експертизи на замовлення польського Міністерства закордонних справ для потреб української адміністрації. Але завжди знаходиться хтось, хто хотів би дізнатися, як самоуправління працює в Польщі, та що ми пропонуємо Україні. Також в мене була зустріч в уряді з українськими донорами. Цього разу мене запросив польський фонд Solidarity Fund PL, який координує консультативну допомогу Україні та підпорядкований польському міністерству закордонних справ. Крім того, що я працюю в виші, я також є радником голови Верховної контрольної палати Республіки Польща. Наша контрольна палата давно співпрацює із українською, її перевіряльники також навчаються в Польщі.
– Чи аналізували Ви документи щодо децентралізації, ухвалені Верховної Радою, які, зокрема, можуть стосуватися Донбасу?
– Донбасом як таким ми не займалися. Мої експертні висновки стосуються системи децентралізації фінансової системи в Україні. Мабуть, ніхто не очікує, що ми будемо вирішувати, як буде виглядати сьогодні фінансова система Донецька або Криму. В мене є карта України, де є і Донецька область, і Луганська, і АР Крим.
Коли ми говоримо про створення фінансової системи, вона стосується, насамперед, області. Сьогодні навіть Київська область має інший фінансовий статус порівняно з іншими областями. Коли ми пропонуємо нову систему децентралізації, ми передбачаємо, що ті відмінності збережуться і в той же час не зруйнують реформу.
– Реформу децентралізації оголосили більше року тому. Як Ви оцінюєте здійснене за цей час в Україні?
Ми з самого початку казали не реформувати цю сферу занадто швидко і не орієнтуватись на показовий ефект
– Ми з самого початку казали не реформувати цю сферу занадто швидко і не орієнтуватись на показовий ефект. Наприклад, нема сенсу говорити про систему фінансування, поки не вирішена низка попередніх задач. Зокрема, якою буде нова структура самоврядування – збережете ви чинну систему або зробите, як у Польщі.
У нас фінансування на рівнях громади, району (повіту) та воєводства зовсім не пов’язані, а за Конституцією, головна одиниця самоврядування – це саме громада. Лише якщо виявляється, що громада виконує якусь задачу погано, тоді її можуть передати на рівень повіту чи воєводства.
Після того, як ви визначите структуру, треба розподілити обов’язки між усіма рівнями. Наприклад, держава бере на себе управління школами. Хто буде ними займатися – громада, повіт чи урядова адміністрація. Те ж саме з охороною здоров’я – хто буде наглядати, наприклад, за станціями швидкої допомоги?
Лише після розподілу завдань я можу займатися фінансами
І лише після розподілу завдань я можу займатися фінансами. Наприклад, у Польщі освітою керують різні органи самоврядування – за перші дев’ять років навчання у нас відповідає громада, наступні три роки – повіт, а за вищу освіту – держава.
Не можна перестрибувати через ці два етапи – структуру самоврядування та розподіл задач. В Україні дискусія починається з того, як будуть ділити гроші
Таким чином, не можна перестрибувати через ці два етапи – структуру самоврядування та розподіл задач. В Україні ми побачили, що дискусія починається з того, як будуть ділити гроші. Одразу запитання: як ви будете знати, чи достатньо виділили якомусь рівню самоврядування, якщо нема розуміння, за що саме він відповідатиме?
– А скільки у Вас існувала така система?
– Вона працює з 90-х років із певними змінами. До речі, так не у всіх країнах. Наприклад, в Німеччині громада відповідає за технічні витрати та облаштування школи, а зарплатню вчителями платить федеральний суб’єкт – земля.
І розподіл завдань – це непроста справа. Ідея децентралізація полягає в тому, щоб віддати самоврядуванню усе, що можна. Але будь-яке міністерство в Україні, Польщі чи будь якій країні має зовсім іншу логіку мислення – не віддавати усе, що можна не віддавати.
Потрібен сильний політичний тиск, в іншому випадку міністерства віддадуть самоврядуванню проблемні справи, але не найважливіші
Для реформи потрібен сильний політичний тиск, в іншому випадку міністерства віддадуть самоврядуванню проблемні справи, але не найважливіші.
– А чи треба взагалі змінювати ту систему фінансування та самоврядування, наприклад, системи освіти, яка наразі існує в Україні?
– Я не готовий оцінювати вашу систему зараз. Але навіть якщо ми прийдемо до того, що за формальними ознаками у вас оптимальна система фінансування, її все одно треба буде змінити з іншої причини.
Справжнє самоврядування передбачає власну раду та власну адміністрацію – виконавчий орган при кожній раді. І вони мають розподіляти власні гроші.
Повертаючись до польського досвіду, в 90-ті роки усю державну власність передали громадам – школи, каналізації, водопостачання, все!
– І за рахунок чого фінансуються потреби громади?
– Є різні джерела прибутків громади, у тому числі, податки на прибуток як фізичних осіб, так і підприємств. Ще один дохід – це детально розписані адресні субвенції з центрального бюджету. Ну і є ще якісь дрібні надходження. І завдання громади – таким чином розподілити ці гроші, щоб їх на усе вистачило.
– У рамках української реформи планували збільшити частку податку на прибуток, яка б залишалась в міських бюджетах. Як Ви до цього ставитесь?
– Але наскільки? Ми не знаємо, наскільки його збільшувати та чи взагалі треба це робити, поки не закінчимо попередні етапи. У Польщі, наприклад, за загальними правилами, половина від податків на прибутки фізичних осіб йде у бюджет громади. Ще 2% отримає повіт, 8% – воєводство, а решту – державний бюджет.
Якщо, наприклад, зарплати вчителям платить не громада, а воєводство, то, можливо, їхній податок треба передавати не в бюджет громади?
Але якщо, наприклад, зарплати вчителям платить не громада, а воєводство, то, можливо, їхній податок треба передавати не в бюджет громади? Є багато питань, які треба врахувати при розробці системи, і поки мова йде про одну громаду, це нескладно. Але треба зробити так, щоб кожна громада мала достатньо грошей – в одній громаді половина податків у місцевий бюджет – це дуже багато, а в деяких інших громадах – зовсім ні. В результаті, частині громад може не вистачати власних податків на підтримання певного рівня життя.
– Спікер Володимир Гройсман, ще коли був віце-прем’єром, говорив, що подібна нерівність сприятиме тому, щоб українські громади залучали інвестиції та створювали робочі місця.
– Трохи правди в цьому є. Але ваша держава забезпечує, наприклад, безкоштовну освіту в школах, і має її надати в бідних регіонах, незважаючи на інвестиції. Звісно, відмінності будуть, але це вже залежить від того, якого мера та членів ради люди обирають.
– Повертаючись до України. На якому етапі реформи ми перебуваємо?
Важливо дотримуватись порядку, про який я сказав: встановити систему, розподілити завдання, а потім братися за фінанси
– Це запитання не до мене, але в мене складається враження, що динаміка цього процесу, м’яко кажучи, сповільнилась. На мою думку, важливо дотримуватись порядку, про який я сказав: встановити систему, розподілити завдання, а потім братися за фінанси. Тим часом треба навчати людей самоврядності. Справа не в тому, щоб перетворити державних чиновників на працівників органів самоврядування, а в тому, щоб люди відчули можливість управляти.
Якість послуг була не дуже високою, але можна було сердитися на дурну державу. А після впровадження самоврядування сердитися можна лише на себе
У Польщі цього також не всі хотіли – якість послуг була не дуже високою, але можна було сердитися на дурну державу. А після впровадження самоврядування сердитися можна лише на себе.
Коли ми запроваджували реформу, в нас були готові кадри. Це були люди, які за комуністичних часів входили до рад громад та їхніх адміністрацій. А в Україні кадрів фактично немає
Коли ми запроваджували реформу самоврядування, в нас були готові кадри. Це були люди, які за комуністичних часів входили до рад громад та їхніх адміністрацій. Там були партійні діячі, здебільшого, але були й місцеві жителі. А в Україні кадрів фактично немає – у вас близько 12 тисяч громад, але лише в кількох сотнях є адміністрації, які формуються виборними органами влади. Решта має чиновників від держави.
– Кілька років тому в Україні почав набирати вагу рух об’єднань співвласників багатоквартирних будинків – люди навчалися самоврядуванню на прикладі власного будинку. Влітку ухвалили закон, за яким усі мешканці багатоквартирних будинків мають створити такі об’єднання. Як Ви вважаєте, чи навчить це людей самоврядуванню?
Як учитель, я можу сказати, що нагайкою навчати погано
– Як учитель, я можу сказати, що нагайкою навчати погано. Але в Україні людям дійсно треба розуміти, що саме вони є владою. Мер – це найнята людина, депутати міськради – найняті люди, щоб стежили за мером та приймали бюджет. А справжня влада – це жителі громади.
