Доступність посилання

ТОП новини
13 листопада 2019, Київ 22:39

Для розпуску парламенту та дострокових виборів нині немає конституційно-правових підстав


Микола Сірий, старший науковий співробітник Інституту держави і права імені В.М.Корецького НАН України, кандидат юридичних наук

Микола Сірий Київ – На основі більш ніж 300-річного світового розвитку сучасних демократичних парламентських систем сформовано базові принципи парламентаризму. В концентрованому вигляді їх зміст спрямовано на забезпечення в суспільстві свободи політичної діяльності та стабільності функціонування державної влади. Відтак, все, що необґрунтовано обмежує політичну свободу, є недопустимим і неправомірним. Все, що дестабілізує роботу належним чином сформованих органів державної влади (сформованих за результатами вільних демократичних виборів), світовий досвід рішуче відхиляє. Це світовий досвід, а в Україні?

В Україні з початку 2006 року політичною елітою суспільству нав’язано викривлене розуміння основ парламентаризму. В першу чергу, це спотворення торкнулось механізму створення та діяльності парламентської більшості (правлячої коаліції). Було нав’язано думку, що коаліційна угода має містити детальний план дій щодо всієї майбутньої парламентської діяльності (свого роду план на п’ятирічку, як було за радянських часів). Та що коаліціанти зобов’язані вчиняти свої дії, керуючись, перше за все, вимогами коаліційної угоди.

Таке викривлене розуміння прямо суперечить конституційним вимогам щодо гарантування свободи політичної діяльності (ст.15 Конституції України). Справа в тім, що кожна партія має право і зобов’язана перед суспільством саме публічно, а не в закритому режимі засідань Ради коаліції, визначати свою політичну позицію з усіх принципових питань суспільно життя, які постають на порядок денний у парламенті.

Таке викривлене розуміння також прямо суперечить основам парламентаризму. Парламент має функціонувати не за коаліційною угодою (політичним документом окремих політичних партій), а за принципом забезпечення рівних прав і рівних можливостей для всіх парламентських політичних партій на участь у парламентській діяльності, тобто за конституційними принципами парламентаризму.

Відтак, будь-які публічні претензії про «начебто» недотримання умов коаліційної угоди є суто політичними претензіями, які не мають конституційно-правового значення, а за своїм змістом і характером прямо суперечать конституційним вимогам щодо гарантування політичної свободи та забезпечення рівних прав і рівних можливостей для всіх парламентських політичних партій на участь у парламентській діяльності.

Виникнення неузгодженостей між окремими парламентськими політичними партіями, блоками політичних позицій з окремих питань в процесі поточної парламентської діяльності – це норма парламентського механізму, а не причина для розпуску парламенту.

Для розпуску немає матеріально-правових підстав

Для розпуску парламенту нині в Україні немає матеріально-правових (змістовних) підстав. Ні в Конституції, ні в жодному законі України не встановлено, що зменшення кількості депутатів у складі парламентської коаліції до числа меншого ніж половина від конституційного складу якось перешкоджає парламенту здійснювати його конституційні функції. Очевидним є і те, що зазначене зменшення складу коаліції не перешкоджає уряду виконувати свої функції у повному обсязі, а так само президенту здійснювати свої повноваження.

Таким чином, з матеріально-правової точки зору в результаті зменшення кількості депутатів у складі парламентської коаліції до числа меншого ніж половина від конституційного складу парламенту не виникає конституційна криза в її правовому розумінні.

Для розпуску немає і формальних конституційно-правових підстав

Для розпуску Верховної Ради також немає жодних формальних конституційно-правових підстав. Так, ч.1 ст.90 Конституції України містить пряме посилання щодо можливості розпуску лише у випадку не сформування коаліції у новообраному парламенті. Тобто, у ч.1 ст.90 Конституції з очевидністю йдеться про те, що Президент України має право достроково припинити повноваження Верховної Ради, якщо протягом одного місяця з початку роботи новообраного парламенту не сформовано коаліцію депутатських фракцій.

Ця чітка і конкретизована конституційна вимога не викликає жодних заперечень. Якщо парламент проявляє нездатність згрупуватись у більшість та сформувати на основі нових виборів новий уряд – це означає, що не відбувається формування цілісної системи вищих органів влади у відповідності до народного волевиявлення, здійсненого шляхом виборів. Тобто, мета проведених виборів не досягнута, вищі органи влади у повному обсязі не сформовані. Відтак, треба здійснювати розпуск парламенту, який не справився зі своєю функцією по формуванню уряду, та провести нові вибори.

Правова підстава проведення за такої обставини дострокових виборів до парламенту підкріплена конкретними конституційними нормами, а саме: ч.ч.6, 7, 8 ст.83, п.9 ст.106, ч.3 ст.114 Конституції. Не сформування коаліції депутатських фракцій протягом одного місяця з початку роботи новообраного парламенту прямо порушує ці конституційні норми.

Конституція не містить чіткої конкретизації щодо припинення діяльності коаліції


Поряд з вищезазначеною очевидною підставою для розпуску парламенту в ч.7 ст.83 Конституції також міститься змістовно не конкретизоване посилання на необхідність формування нової коаліції у місячний термін, відрахування якого починається з дня припинення діяльності попередньої коаліції депутатських фракцій. Саме ця підстава і кладеться в основу публічно заявлених Президентом намірів розпустити Верховну Раду та призначити дострокові вибори.

Щодо цієї підстави а саме, у разі «припинення діяльності коаліції депутатських фракцій», то Конституція не містить чіткої конкретизації її змісту. Якщо в жодній статті Конституції не має конкретизації змісту даного положення, то це положення вважається конституційно не визначеним.

Конституційно невизначене положення або не застосовують, або якщо застосовують, то у точній відповідності до принципів парламентаризму та основ гарантування політичної діяльності. Тобто, застосування невизначеного конституційного положення, тим більше з такого делікатного питання, є можливим лише у разі детального роз’яснення через принципи парламентаризму та основи політичної діяльності умов та підстав допустимості розпуску парламенту за даної підстави.

Таким чином, слід особливо наголосити, що невизначеність конституційного положення не допускає його застосування у примітивно буквальному розумінні, а навпаки, потребує детального з’ясування змісту.

Відповідно, констатуємо, що ч.1 ст.90 Конституції України – «Президент України має право достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо протягом одного місяця у Верховній Раді України не сформовано коаліцію депутатських фракцій відповідно до статті 83 цієї Конституції ...», містить посилання на потребу сформувати коаліцію депутатських фракцій протягом місяця з дня припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України.

Для того, щоб вказувати на потребу сформувати коаліцію депутатських фракцій, очевидно, потрібно довести, що така коаліція не існує, довести, говорячи мовою конституційного тексту, що коаліція депутатських фракцій припинила свою діяльність.

Те, що коаліція припиняє свою діяльність в разі припинення повноважень парламенту, є більш ніж очевидним і не потребує доведення. Також очевидним буде припинення діяльності коаліції, якщо про це офіційно заявлять всі парламентські політичні партії, що входять до її складу. Саме в результаті такої заяви стає очевидним, що нікому здійснювати ані конституційно визначеної, ані політичної діяльності, продекларованої коаліцією при її створенні. Тобто, якщо жоден вид діяльності коаліції нікому здійснювати, то це і означає, що вона припинила свою діяльність.

А для інших можливих випадків, перед тим, як визначати «припинення діяльності», напевно, потрібно визначити саму діяльність, яка має припинятись.

Говорячи про діяльність коаліції депутатських фракцій, слід виділити дві складові такої діяльності: це політична діяльність всіх учасників коаліції депутатських фракцій та конституційно-правова діяльність, що прямо передбачена нормами конституції.

Що стосується політичної діяльності, то вона гіпотетично може бути припинена за рішенням судів щодо ліквідації всіх політичних партій – учасниць створення коаліції або шляхом ліквідації в країні демократичного конституційного ладу. Інших обставин припинення політичної діяльності політичних партій – учасниць створення коаліції в природі не існує.

Що ж є конституційно-правовою діяльністю коаліції депутатських фракцій? Відповідно до ч.8 ст.83 Конституції коаліція депутатських фракцій вносить пропозиції Президенту України щодо кандидатури Прем’єр-міністра, а також пропозиції щодо кандидатур до складу Кабінету Міністрів. Тобто, конституційно-правова діяльність коаліції полягає в участі у формуванні Уряду.

Правовий абсурд

Що ж є конституційно-правовою діяльністю коаліції депутатських фракцій після (окрім) формування уряду? Такої діяльності Конституцією не передбачено. Що стосується діяльності всіх органів державної влади, то всі види такої діяльності мають бути передбачені Конституцією та законами України щодо способу і підстав даної діяльності, а також повноважень суб’єктів її здійснення (ст.19 Конституції). Відповідно, припинити юридично не існуючий, конституційно не визначений вид діяльності об’єктивно не можливо. Це правовий абсурд. Більше того, з фактичної точки зору, сформувавши уряд, коаліція завжди тимчасово припиняє вчинення своїх прямо передбачених конституційних дій.

Таким чином, виходячи із вимог принципу юридичної певності для регламентації дій органів державної влади та їх посадових осіб зі посиланням на ч.2 ст.19 Конституції, можна зробити висновок про те, що єдиною обставиною, за якою після завершення формування уряду може знову здійснюватись конституційно передбачена діяльність коаліції депутатських фракцій, є відставка всього складу Кабінету Міністрів.

Саме факт відставки уряду вимагає того, щоб коаліція здійснила конституційно визначену дію – внесла нову пропозицію Президенту щодо кандидатури Прем’єр-міністра. Тобто, з цього моменту і починається діяльність, яка згодом гіпотетично може бути припинена. Але, на формування в такому випадку нового уряду Конституція (п.2 ч.2 ст. 90) визначає термін у 60 днів. Відповідно, коаліція припинить свою діяльність, якщо по завершенню цього терміну не буде сформовано персональний склад Кабінету Міністрів.

Інших варіантів припинення діяльності коаліції депутатських фракцій Конституція ані прямо, ані в інший спосіб не передбачує.

Таким чином, положення Конституції щодо функції парламентської більшості та механізмів припинення її діяльності, в загальному вимірі співпадають з тим змістом, який вкладається в процедури функціонування парламенту і уряду за європейським розумінням. Саме за таким розумінням вони і повинні застосовуватись у вітчизняній конституційній практиці.

Якщо кількість депутатів коаліції стає меншою від 225-ти

На жаль, нині в Україні на офіційному рівні у рішенні Конституційного Суду (від 17 вересня 2008 року №16-рп/2008) та коментарях Мінюсту (див. офіційний сайт) сформовано сумнівну та недостатньо обґрунтовану правову позицію, відповідно до якої пропонується вважати, що коаліція припиняє свою діяльність з моменту – зменшення її кількості до 225 депутатів, тобто половини конституційного складу Верховної Ради.

Така позиція є формою суто механічного підрахунку. Вона не відповідає конституційно визначеному складу суб’єктів політичної діяльності та змісту функціонування парламентського механізму і механізму стримувань і противаг в системі розподілу влад за моделлю парламентської (парламентсько-президентської) республіки. Закладений в даній офіційній позиції підхід виглядає недостатньо обґрунтованим з низки причин.

В ньому, по-перше, не враховано діяльнісний підхід. А саме, зазначається, що вимога щодо сукупної чисельності народних депутатів України, які у складі депутатських фракцій формують коаліцію, стосується як моменту формування коаліції, так і всього періоду її діяльності. Але, при цьому, не розкривається зміст цієї діяльності. Поза процедурою формування уряду конституційно визначена діяльність коаліції відсутня.

По-друге, із цієї позиції не зрозуміло навіщо коаліція депутатських фракцій на весь час діяльності парламенту має складатись із 226 депутатів і більше. Ця позиція в даній частині не містить жодного посилання на конституційні норми. Ця позиція не робить спробу пояснити навіщо в парламентському механізмі постійно діюча конституційно формалізована депутатська більшість і як її можливе існування буде відповідати фундаментальному принципу парламентаризму – забезпечення всім парламентським політичним партіям рівних можливостей у законотворчому процесі та у реалізації інших функцій парламенту.

По-третє, ця позиція не враховує функціонального підходу. Справа в тім, що формування уряду – це одна із функцій парламенту, яка діє самостійно та відокремлено від інших парламентських функцій (законотворення, парламентського контролю, міжнародного співробітництва). І принципи, на яких реалізуються ці функції, є дещо різними. Якщо функція парламентського формування уряду заперечує принцип рівності, надаючи право на внесення пропозиції щодо кандидатури Прем’єр-міністра лише коаліції депутатських фракцій (опозиція в цьому питанні безправна), то інші функції ґрунтується на принципі забезпечення рівності прав і можливостей всіх представлених у парламенті політичних партій в парламентському механізмі.

Саме через заперечення принципу рівності при формуванні уряду і відбувається у парламенті позиціонування на правлячу коаліцію та опозицію. В цьому сутність даного механізму.

«НІ» диктату та шантажу з боку коаліційної меншості

В конституційно-правових механізмах не слід плутати необхідне з бажаним. Це принципово різні речі.

Нав’язування суспільству хибної думки про обов’язковість постійно діючої парламентської більшості і необхідність дострокових виборів у разі її чисельного зменшення не є невинною справою. Така позиція прямо призводить до того, що найефективнішим політичним засобом стає шантаж малочисельних політичних сил, що входять до складу коаліції. Такий інструмент як шантаж коаліційної меншості суспільству не потрібен. Для українського конституціоналізму він має залишитись у дні вчорашньому.

Підводячи підсумок, слід наголосити. В ім’я подальшого розвитку в Україні парламентаризму в європейському розумінні та задля недопущення в майбутньому виникнення штучних конституційних криз потрібно сказати рішуче «НІ» диктату та шантажу з боку коаліційної меншості.

Для того, щоб висловити категоричне «НІ» утвердженню в українській конституційній системі принципу диктату та шантажу з боку коаліційної меншості, потрібно з посиланням на світовий досвід та з опорою на змістовне комплексне тлумачення положень Конституції ствердити очевидні речі. А саме, визнати, що після формування уряду коаліційна більшість чисельністю у 226 депутатів є бажаною, але не необхідною. Відсутність у більшості 226 депутатів не є підставою для позачергових виборів. Публічна заява про вихід із коаліції однієї чи декількох політичних сил є лише заявою, яка не тягне за собою жодних конституційно-правових наслідків. Вихід із коаліції набуває лише тоді конституційно-правове значення, коли він автоматично супроводжується формуванням нової коаліції та результативним голосуванням про недовіру уряду. Таким чином, вихід із коаліції перетворюється із політичної заяви у конституційно-правову юридично значиму дію не шляхом реєстрації даної заяви у апараті парламенту та її проголошенням, а шляхом участі «вихідної» парламентської політичної партії у результативному голосуванні по резолюції про недовіру уряду або шляхом підписання та оголошення у парламенті нової коаліційної угоди про створення нової парламентської більшості.

Саме ці положення слід покласти в основу тлумачення ст.ст. 83, 90 та інших Конституції. Тлумачення цих та інших важливих конституційних норм має здійснюватись системно і обов’язково з розкриттям змісту загальних положень та норм про права і свободи людини, що закріплені у Конституції.

З огляду на гострі потреби сьогодення, і суспільству, і політикам слід зробити вибір – або губитись в конституційній та законодавчій плутанині, поглиблюючи проблеми та продовжуючи ходити по колу, виправдовуючи свої дії недосконалістю законодавства, або стати на шлях чіткого стратегічного бачення розвитку українського державотворення, яке вимагає діяти у відповідності до змісту і природи конституційних норм, інститутів і принципів. Діяти за змістом, в тому числі, означає не застосовувати сумнівних конституційних положень.

(Київ – Прага)
XS
SM
MD
LG